Les défis de la protection des civils pour les soldats de paix en Afrique

La protection des civils en situations de conflit est un défi majeur pour les Casques bleus du monde entier, mais que faudrait-il pour que les soldats de maintien de la paix déployés en Afrique remplissent mieux leur mission ?

Cette question est devenue encore plus pressante à la suite des viols massifs de plus de 300 civils commis par des rebelles armés pendant quatre jours fin juillet, début août 2010 dans des villages de l’est de la République démocratique du Congo (RDC), situés près d’une base des soldats de maintien de la paix des Nations Unies.

Ces Casques bleus, a rapporté le Bureau conjoint des Nations Unies aux droits de l’Homme, « n’avaient suivi aucune formation spécifique à la protection civile, et se trouvaient confrontés à un certain nombre de contraintes opérationnelles : ils avaient notamment une capacité limitée à recueillir des informations, et ne disposaient pas d’un système de télécommunication dans la zone ».

Selon Paul Williams, maître de conférences à l’université George Washington, « pour beaucoup de gens, la protection civile est l’essence même du maintien de la paix. Mais protéger les civils dans les zones de guerre en Afrique pose d’énormes défis ».

Notamment, explique M. Williams dans Enhancing Civilian Protection in Peace Operations: Insights from Africa [Améliorer la protection des civils dans le cadre des opérations de maintien de la paix : Un aperçu d’Afrique], la nécessité de concevoir des systèmes efficaces de collecte et d’analyse d’informations pour détecter les schémas d’atrocités, et l’élaboration de stratégies et d’approches opérationnelles axées sur la protection contre les violences physiques.

« Quoique difficile, la protection civile peut être améliorée si les politiques des opérations de maintien de la paix sont axées sur une conception de la protection à plusieurs niveaux, une analyse fine de la dynamique du conflit en question et une vision claire de la stratégie orientant les activités de protection, et si les soldats de maintien de la paix disposent des ressources nécessaires pour entreprendre des tâches opérationnelles et tactiques cruciales », note-t-il.

« Le défi le plus stratégique à long terme consiste à déterminer comment décourager efficacement les attaques contre les populations civiles. Des progrès peuvent être accomplis en réagissant avec fermeté pour arrêter et sanctionner les auteurs de telles atrocités ; en imposant des contraintes légales et normatives internationales plus strictes pour freiner les comportements hostiles aux civils, et en renforçant les forces de sécurité… de sorte qu’elles fassent respecter ces règles », peut-on lire dans ce document, publié par l’Africa Center for Strategic Studies (ACSS), sis à Washington.

« Les coûts humains des guerres africaines sont colossaux. Les civils sont les premières victimes de ces conflits, et bien que la plupart d’entre eux succombent à la maladie et aux effets de la malnutrition, un grand nombre sont massacrés ».

« Depuis 1990, le programme de collecte de données sur les conflits mené par l’université d’Uppsala a ainsi recensé le massacre de plus de 570 000 civils dans 27 pays d’Afrique », indique M. Williams.


Davantage de Casques bleus

Le nombre de soldats de maintien de la paix déployés a enregistré une augmentation sans précédent : 124 000 d’entre eux, originaires de 115 pays, sont actuellement engagés dans 16 missions sur quatre continents, selon le Département des opérations de maintien de la paix (DPKO) des Nations Unies, ce qui représente plus de huit milliards de dollars de dépenses annuelles.

Au fil des années, ces missions, autrefois chargées d’assurer le suivi traditionnel des accords négociés entre belligérants, ont commencé à assumer la responsabilité d’accompagner les processus électoraux, de renforcer les capacités des institutions publiques, de protéger les civils ou bien encore de s’engager concrètement dans des combats.

« La présence même des soldats de maintien de la paix crée des attentes au sein des populations locales : celles-ci s’attendent à être protégées si des violences éclatent », a dit l’organisation non gouvernementale (ONG) Refugees International (RI) dans un rapport publié en février et intitulé Last Line of Defense: How Peacekeepers Can Better Protect Civilians [Dernière ligne de défense : Comment les soldats de maintien de la paix peuvent mieux protéger les civils].

Faits et chiffres sur le maintien de la paix

124 000 membres, engagés dans 16 missions sur quatre continents

 88 000 soldats, 13 000 policiers, 5 800 civils internationaux, 2 400 Volontaires des Nations Unies (VNU)

 Le contingent le plus important (déployé en RDC) compte environ 17 000 hommes

 Allégations d’exploitation et de sévices sexuels, commis par le personnel

 Moins coûteux que d’autres formes d’intervention internationale
Premier contingent indien exclusivement féminin déployé au Liberia en 2007

 Principaux fournisseurs d’effectifs : le Bangladesh, le Pakistan, l’Inde

 Principal bailleur de fonds : les Etats-Unis

Source: DPKO

« Si ces attentes ne sont pas satisfaites, la légitimité globale d’une mission peut être remise en question et les soldats de maintien de la paix auront alors beaucoup de difficultés à atteindre d’autres objectifs de consolidation de la paix à long terme ».

En juillet 2009, au Soudan, une coalition de 22 ONG a averti qu’il fallait en faire davantage pour permettre aux soldats de maintien de la paix du Darfour d’assurer la protection des populations civiles. La mission des Nations Unies « a échoué dans de nombreuses situations critiques en raison d’un soutien qui se fait attendre de la part de la communauté internationale et des efforts d’obstruction continus du gouvernement soudanais », ont-elles déclaré dans un communiqué collectif. « Les hélicoptères nécessaires au transport n’ont toujours pas été fournis, et le gouvernement soudanais continue d’entraver l’efficacité de la mission ».

D’autres missions se sont également heurtées à des difficultés. « L’exemple le plus extrême de la manière dont l’incapacité à ravitailler une mission peut se répercuter [sur] la capacité de celle-ci à mener des activités de protection a sans doute été observé au cours des premiers jours du génocide de 1994 au Rwanda, lorsqu’il est apparu clairement que la [Mission des Nations Unies pour l’assistance au Rwanda] MINUAR n’avait pas les moyens de se réapprovisionner, notamment en munitions et en médicaments », notent les auteurs du rapport de l’ACSS.

Dans certaines situations, les Casques bleus ont également opéré aux côtés de forces gouvernementales accusées d’avoir participé aux atrocités. La Mission des Nations Unies en RDC (MONUC), qui aidait les forces du gouvernement congolais à vaincre différents groupes rebelles, a ainsi dû faire face à des allégations selon lesquelles « les soldats du gouvernement se [seraient] régulièrement rendus coupables de violences envers les civils ». Certains de ses employés ont également été accusés d’exploitation et de sévices sexuels.

Une responsabilité partagée

En juin 2010, l’Assemblée générale des Nations Unies s’est réunie pour aborder la question du maintien de la paix. « Si la paix est difficile à établir à long terme, elle est plus probable en présence d’une mission de maintien de la paix », a estimé Ban Ki-moon, Secrétaire général des Nations Unies. Toutefois, a-t-il ajouté, un maintien de la paix réussi « est une responsabilité partagée ».

Lakhdar Brahimi, ancien conseiller spécial du Secrétaire général des Nations Unies, a exposé les différentes difficultés rencontrées dans ce domaine, des problèmes systémiques au manque de données et de renseignement, en passant par les difficultés liées au recrutement et à la nécessité d’assurer une participation plus générale des pays développés.

« Les Nations Unies ne peuvent pas être partout et tout faire », a-t-il déclaré. Dans le passé, certaines missions ont échoué, a-t-il ajouté, car elles avaient été dépêchées dans des situations qui n’étaient pas propices au maintien de la paix. « Nous pensions à l’époque, et j’ai encore la profonde conviction aujourd’hui, que quoi que [les Nations Unies] fassent, [elles] devraient le faire bien », a-t-il déclaré à l’Assemblée.

« Si elles souhaitent protéger les civils d’une menace imminente, elles doivent le faire. Si elles n’en sont pas capables, elles devraient réfléchir à deux fois avant de prendre de tels engagements ».

Changement de contexte

Aujourd’hui, les soldats de maintien de la paix assument toute une variété de tâches complexes, notamment le renforcement des institutions de gouvernance, le suivi des droits humains, la réforme du secteur de la sécurité, et le désarmement, la démobilisation et la réinsertion des anciens combattants.

« La nature des conflits a également changé au fil des ans », note le DPKO. Si l’armée reste l’épine dorsale d’une majorité d’opérations de maintien de la paix, elle a de nombreuses facettes : elle compte en effet des administrateurs et des économistes, des officiers de police et des experts juridiques, des démineurs et des observateurs électoraux, des spécialistes du suivi des droits humains, des affaires civiles et de la gouvernance, des travailleurs humanitaires et des experts de la communication et des relations publiques.

Les missions de maintien de la paix des Nations Unies continuent d’évoluer sur les plans conceptuel et opérationnel, mais le Département est débordé face à l’augmentation de la demande en opérations de maintien de la paix complexes, et ses capacités sont mises à rude épreuve. A en croire les critiques, cela aurait entraîné certains problèmes.

« S’il ne fait aucun doute que le souci de protection civile de la communauté internationale est de plus en plus enraciné dans la rhétorique et le langage politique de haut niveau, les soldats et les civils déployés dans le cadre des missions de maintien de la paix ne savent pas exactement ce qu’implique leur mandat de protection civile », note Nicki Bennett, ancien conseiller d’Oxfam en politiques humanitaires mondiales.

« Face à la nécessité de conserver le consentement du gouvernement d’accueil, à un Secrétariat des Nations Unies réticent à prendre des risques et au désir général de certains Etats-membres des Nations Unies de se raccrocher au principe de « l’usage minimum de la force » (un des dogmes fondamentaux du maintien de la paix, avec les principes d’impartialité et de consentement), les missions ont évidemment eu des difficultés à définir la protection civile, à s’accorder sur le sens précis des restrictions imposées par les mandats et à traduire ces concepts en stratégies d’ensemble et en actions concrètes », a-t-il écrit, en mars, dans le Humanitarian Exchange Magazine.

Manque de ressources

RI cite l’exemple d’une attaque menée en mai 2008 à Abyei, au Soudan, qui a détruit la ville et provoqué le déplacement de milliers d’habitants. « Les communautés locales et les acteurs humanitaires internationaux étaient indignés que la MINUS [Mission préparatoire des Nations Unies au Soudan] n’ait pas pu prévenir cette crise », note l’ONG.

« Pourtant, les Casques bleus ne pensaient pas disposer des ressources nécessaires pour intervenir, et compte tenu des conditions du mandat, de nombreux membres de la mission ont nié qu’il était de leur responsabilité d’assurer ce type de protection… les doctrines et l’entraînement militaires traditionnels ont été conçus essentiellement pour défendre des territoires, et non pour protéger des individus ».

En outre, les soldats de maintien de la paix sont la cible d’attaques de plus en plus fréquentes. D’après Human Rights Watch, la recrudescence des attaques délibérément ciblées contre les soldats de maintien de la paix et les organisations humanitaires au Soudan (le bilan des morts a atteint 27 en juillet) est un obstacle supplémentaire aux opérations.

Dans le monde, selon les Nations Unies, plus de 700 soldats de maintien de la paix sont morts dans l’exercice de leurs fonctions ces cinq dernières années, et plus de 3 000 ont été tués depuis la première opération, en 1948.

En revanche, opérer dans des circonstances difficiles a incité les soldats de maintien de la paix à chercher d’autres moyens de protéger les civils. Certains patrouillent à pied et en véhicule dans les zones à risque pour décourager les attaques, selon l’ACSS.

« Au Soudan et en RDC, près de 35 000 civils ont été massacrés au cours d’épisodes de violence unilatérale depuis 1990 », note le Centre. « Pourtant, bien qu’étant largement vues comme des échecs cuisants, les opérations de maintien de la paix menées dans ces pays ont permis de concevoir des moyens des plus innovants d’améliorer, à l’avenir, les politiques de protection ».

Quand bien même, ajoute RI, une définition opérationnelle uniforme de la notion de protection du point de vue du maintien de la paix doit être établie pour orienter leurs plans et leurs activités.


Renforcer le droit humanitaire international

La protection des populations civiles trouve son fondement juridique dans l’effort mondial déployé en vue de renforcer le droit humanitaire international (DHI) et les droits humains. Par exemple, le DHI a créé un cadre normatif de protection civile qui interdit certaines armes et certains comportements, et prévoit également d’imposer des sanctions aux auteurs de crimes individuels ou de masse.

Selon l’ACSS, les tribunaux internationaux et la Cour pénale internationale (CPI), qui se sont efforcés de soutenir ces principes, ont réalisé d’importantes avancées en compromettant l’impunité dont jouissent habituellement les auteurs de violations flagrantes du DHI et des droits humains.

La Résolution 1265 du Conseil de sécurité cite également les mesures possibles à adopter en « situations de conflit armé dans lesquelles des civils sont pris pour cible ou dans lesquelles l’acheminement de l’assistance humanitaire destinée aux civils est délibérément entravé ». Les Etats, est-il indiqué dans la Résolution, devraient ratifier les principaux traités relatifs aux droits humains et s’efforcer de mettre fin à l’impunité en engageant des poursuites à l’encontre des individus coupables de génocides, de crimes contre l’humanité et de violations graves du DHI.

Malgré les difficultés, le maintien de la paix reste un élément essentiel de la résolution des conflits internationaux. Selon le DPKO, les Casques bleus ont contribué au désarmement de plus de 400 000 anciens combattants ces 10 dernières années, coûtent bien moins que d’autres formes d’intervention internationale, et opèrent de plus en plus en collaboration avec d’autres organisations régionales et internationales, dont l’Union africaine et l’Union européenne.

« Après 10 ans d’augmentation considérable, il semble que les opérations de maintien de la paix des Nations Unies pourraient désormais s’orienter vers une période de consolidation, et peut-être même de compression », a déclaré Alain Le Roy, Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, à l’Assemblée générale, en juin. « Cela ne signifie pas que notre tâche sera facile. Les difficultés auxquelles nous nous trouvons confrontés aujourd’hui sont colossales, à bien des égards ».

Le Département, a-t-il ajouté, a défini un programme prioritaire pour renforcer l’efficacité des opérations de maintien de la paix des Nations Unies : ce programme prévoit notamment l’élaboration d’une politique visant à proposer une orientation pratique quant aux rôles critiques du maintien de la paix moderne, le développement des capacités afin de conserver les aptitudes requises pour soutenir le maintien de la paix, aujourd’hui et à l’avenir, et enfin, le soutien des troupes, la planification et la supervision des activités sur le terrain.